土地改革

土改简介

土地改革有狭义和广义之分。狭义的土地改革是指土地所有权的再分配，即把一部分人占有的土地转移给另一部分人所有。广义的土地改革不仅包括土地所有权的转移，而且包括土地租赁契约的改变。

土地改革是一种通常存在争议的社会安排或改造，其目的是使政府能够管理土地的占有和使用。土地改革通常由政府或政府所支持的房地产商发起并重新分配，改革目标一般为耕地。有时土改会变为一种更具有革命性的计划，其中可能包括政府的强行拆除或接受，这也是反对土改的主要原因之一。

无论世界各地，纵观其历史，人民对与土地有关的不满一直是挑起革命和其他导致社会动荡的最常见因素。对于在土地上劳作的人民来讲，土地所有者拥有着特权，即侵吞部分甚至大部分的产品然而并未对生产做出相应的贡献。这是阶级之间的不平等。

因此，土地改革通常是指土地所有权由人数相对较少的富有者、大量土地的所有者（如贵族、庄园、农场主，或通称为土地主）向那些耕作者的转让。但广义的土改并非完全是这样，政府对土地进行的征收以及农业集体化改造亦被纳入。在改革过程中，部分转让会给予地主相应的补偿，金额从象征性的小数目至土地实际价值均有。而某些改革甚至不需要所有者同意，即土地革命。

在中国大陆和台湾，两次最著名土改运动分别为土地改革运动与耕者有其田运动。

基本方法

在土地改革过程中，中国共产党遵循马克思列宁主义关于人民群众必须自己解放自己的原理，派遣了大批土改工作队下乡，发动农民自己起来消灭封建土地所有制，而不是单纯由政府颁布命令把土地恩赐给农民。中国共产党从中国农村的实际出发，提出了一条适合国情的中国土地改革总路线──依靠贫农，团结中农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。在改革土地制度的过程中，通过深入细致的思想教育工作，首先把受苦最深的贫农、雇农发动起来，组织贫农团，使之成为农村斗争的领导骨干；然后，再组织起包括中农在内的全体农民参加的农会，作为执行土地改革的合法机关。农会没收地主的土地和接收公共土地（有时还征收富农多余的土地），以乡为单位（或相当于乡的行政村），以原耕地为基础，用“抽多补少，抽肥补瘦”的办法，按全乡人口平均地无偿地分配给无地少地的农民。中农的土地基本不动，而且要满足其某些要求。对于地主则分别其中的大中小、恶霸分子和非恶霸分子，给予不同的待遇。少数作恶多端、民愤很大的恶霸地主（即地主阶级中的当权派，以大地主居多），在经过人民法庭的审判之后，给以应得的惩处；大多数的地主则给以生活出路，即分给和农民同样的土地财产，并使他们学会生产劳动。对于富农，根据不同时期的情况，采取不同的政策：在新中国成立以前，征收其多余的土地财产；在新中国成立以后，暂时不动他们的土地财产，并允许他们在土地改革之后继续租入土地和雇工。在土地改革中，中国共产党还根据解放区的不同情况，分别老区、半老区和新区（其中又有巩固区和游击区之别），实行分类指导，采取了不同的工作方法和步骤。

历史沿革

解放前，半殖民地半封建的旧中国，仍维持封建土地制度，占农村人口不到百分之五的地主、富农，占有百分之五十的土地。他们凭借占有的土地，残酷剥削和压迫农民。而占农村人口百分之九十的贫农、雇农和中农，却只占有百分之二十至三十的土地。他们终年辛勤劳动，受尽剥削，生活不得温饱。这种封建土地制度严重阻碍农村经济和中国社会的发展。他们十分悲惨，新中国成立后，占全国三亿多人口的新解放区还没有进行土地改革，广大农民迫切要求进行土地改革，获得土地。

一九四七年九月，中国共产党在河北省石家庄市西柏坡村军行全国土地会议，通过了《中国土地法大纲》，于同年十月十日由中共中央公布。

1950年6月30日，中央人民政府根据全国解放后的新情况，颁布了《中华人民共和国土地改革法》，它规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。同年冬起，没收地主的土地，分给无地或少地的农民耕种，同时也分给地主应得的一份，让他们自己耕种，自食其力，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。规定了没收、征收和分配土地的原则和办法。

《土地改革法》将过去征收富农多余土地、财产的政策，改变为保存富农经济的政策，以便更好地孤立地主，保护中农和小土地出租者，稳定民族资产阶级，以利于早日恢复和发展生产。

《土地改革法》公布以后，在3.1亿人口的新解放区分期分批地，有计划、有领导、有秩序的开展了土改运动。近三亿无地少地的农民，分到了七亿亩土地和大量的农具、牲畜和房屋等；还免除了每年向地主缴纳约三百五十亿千克粮食的地租。1950年，美术家朱宣咸创作的作品《争阅土地改革法》，就非常典型生动的记录了在那个特定时代的历史场景。在土地改革运动中，党的各级领导干部基本上正确贯彻和执行了党的土地改革的路线和政策。1951年冬，全国除新疆、西藏等少数民族地区以及台湾省外，基本上完成了土地改革任务。而在1952年，西藏地区也完成了土地改革为中心的民主改革。农民真正获得了解放。

我国存在两千多年（建立于战国，公元前475年）的封建土地所有制从此被彻底摧毁，地主阶级也被消灭。1949年后，中国确立了土地的社会主义公有制，同时宪法明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这就形成了旧的国有土地使用制度的主要特征，一是土地无偿使用，二是无限期使用，三是不准转让。由于没有把土地的所有权和使用权分开对待，致使土地无偿占用，乱占、多占的情况屡禁不止，造成土地资源极大浪费。

由于党和国家在解放区率先实行土地改革，废除封建土地所有制，大大激发了人们的劳动积极性。1948年冬，陈毅写道：“几十万，民工走不通。骏马高车送粮食，随军转运逐西东，前线征立功。”改革开放前，中国城镇国有土地实行的是单一行政划拨制度，国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。

1979年中国开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费。土地使用权可作为合资企业的中方合营者的投资股本。

从80年代起，中国开始土地管理制度的改革，主要分两方面进行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，国家通过了土地管理法，成立了国家土地管理局。第二，土地使用制度的改革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使其真正按照其商品的属性进入市场。1982年，深圳特区开始按城市土地等级不同收取不同标准的使用费。

1987年4月国务院提出使用权可以有偿转让，同年9月，深圳率先试行土地使用有偿出让，出让了一块5千多平方米的土地使用权，限期50年，揭开了国有土地使用制度改革的序幕。11月国务院批准了国家土地管理局等部门的报告，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。12月，深圳市公开拍卖了一块国有土地的使用权。这是新中国建立后首次进行的土地拍卖。

按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者，出让后的土地可以转让、出租、抵押。这是中国土地使用制度带有根本性的改革，打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。

1987年,中国开始进行土地估价试点，先后颁布了《城镇土地定级规程（试行）》和《城镇土地估价规程（试行）》。

1988年，国务院决定在全国城镇普遍实行收取土地使用费（税）。与此同时开始试行土地使用权有偿转让，定期出让土地使用权。同年4月，七届人大第一次会议修改了1982年《宪法》的有关条款，删除了土地不得出租的规定，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。12月通过《土地管理法》的修改议案，规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押。1988年全国各城市开始建立房地产交易所，各专业银行成立房地产信贷部。

同年集体土地使用制度改革进行。3月，山东省在德州地区首先试行农村宅基地有偿使用办法。作为试点的临朐县规定，农民宅基地符合规定标准的，每平方米每年收费5分钱，超出标准和自建房的，每年每平方米收5角钱的费用，还要进行一次性罚款。超出标准30平方米以内的每平方米罚款4元；超出标准30平方米以上的，每平方米罚款8元。此后山东省的经验在河北、湖北、江苏、上海等省市相继试行。

1990年1月，国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知，将这项工作在全国推开。到1991年底，全国已有28个省、市、区，1400多个县（市）的一万多个乡镇实行了宅基地有偿使用。此外，江苏南通市还从1987年起率先试行乡镇企业用地有偿使用，至1992年4月，全国已有140多个县（市）相继试行。

1990年5月，国务院允许多外商进入大陆房地产市场，发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》和相应的有关文件，这标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道，从而使土地使用制度改革在全国推开。

1992年邓小平同志南巡讲话和党的十四大确立了经济体制改革和土地市场培育的进程。党的十四届三中全会决定把土地使用制度的改革作为整个经济体制改革的重要组成部分，并且明确规定了规范和发展土地市场的内容和要求。通过市场配置土地的范围不断扩大，实行土地使用权有偿、有限期出让已扩展到全国各地。特别是在经济特区和一些沿海开放城市，建设用地基本纳入了新制度的轨道。

土地使用制度改革是建立社会主义市场经济体制的一项基础性任务。土地使用制度改革的目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系。

这个土地市场是一个公开、公正、公平、规范有序的土地市场体系，应该包括：有效的资源配置体系，在国家宏观调控下，通过市场优化配置土地资源；正常的价格体系，建立土地使用权价格的市场形成机制；健全的法律体系，使市场行为规范有序；合理的收益分配体系，体现明晰的产权关系和利用租、税、费有效进行调节；完善的中介服务体系，促进土地市场的发展。

企业使用土地按年交租或分期交租。实行年地租，租期可长可短，到期后可优先续租。实行年租后，租户对土地的处置权要受一定的限制：土地不得转让、转租及抵押。对于资金困难的企业，经批准允许将占有的一部分土地的使用权转租，或抵押、入股，但不能超过与国家的租赁年限，并且必须按年交纳地租。

截止1994年8月，600多个城镇完成了土地定级和基准地价的评估工作。同时，还根据土地资产评估和管理规定，广泛开展了国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、入股等宗地价评估工作。全国各地先后建立了500多家由政府批准的土地估价机构，3500多人获得土地估价师资格。

1995年7月，国家土地管理局公布了《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》，提出培肓和发展土地市场的8项要求，主要是加强国家对土地使用权出让的垄断，坚持政府统一规划、统一征地、统一管理、集体讨论、“一支笔”审批土地；进一步扩大国有土地使用权出让范围，规范出让方式；逐步将用于经营的划拨土地使用权转为有偿使用等。

1997年9月，新疆维吾尔自治区政府划出24万亩农村国有土地，公开招揽海外客商投资开发，这是全国农村国有土地首次向外资开放。该片土地一部分位于天山以北的乌苏、昌吉等县市，是全国著名的粮棉高产区，另外10万亩土地可由投资者挑选，其中熟地占1/5，其余为宜农荒地。三中全会启动新“土改”，30年前中国的改革就是肇始于农村，高层再次部署新一轮改革由农村发轫。这也被看作是对改革开放30周年的一种充满现实意义的纪念方式。十七届三中全会将系统适度规模经营。

农地承包经营权以多种形式流转的实践，或者说先期的实验早在几年前就已在浙江、成都、重庆等省市开始。之后河南焦作沁阳举行的农村土地的“竞拍”，也开了土地“竞拍”流转的先河。9月10日在河南视察的胡锦涛总书记对广大农民说，实践证明，在坚持实行家庭联产承包责任制的前提下，通过组织农民专业合作社发展规模经济，是一条切实可行的路子9月30日，胡锦涛在安徽考察时对广大农民说，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。

改革区别

中国历史上三次土改，三次之间的区别：第一次是民族主义时期，中日民族矛盾是主要矛盾，团结一切可以团结的力量一致抗日，全国一致反抗日本侵略。第二次是阶级斗争时期，中国人民与国民党反动派的矛盾上升为主要矛盾，实行有阶级区分的土地政策，联合贫下中农对抗资产阶级。第三次是新中国成立后巩固政权的措施，所以保留了富农经济，减少生产力发展过程中的阻力，为经济恢复建设提供稳定的保障。

第三次与前两次的区别：1.范围更广（以往是在根据地或解放区进行，这次是在全国包括少数民族地区推行）；2.目的有了新变化（以往是为了赢得革命的胜利，这次是为解放农村的生产力和为新中国的工业化开辟道路）；3.对富农实行了新的政策（以往是打击或限制，这次采取了经济上保存富农经济，政治上中立富农的政策）；4.影响更深远（这次土改彻底废除了封建剥削的土地制度，使农村生产力得到解放，为农业生产的发展和国家工业化开辟了道路）。

土改意义

（一）土地改革的完成，彻底摧毁了我国存在的两千多年的封建土地制度，地主阶级也被消灭；

（二）农民翻了身，得到了土地，成为土地的主人；

（三）解放了农村的生产力，极大地提高了农民的生产积极性，为农业生产的发展和国家财政经济状况的根本好转创造了条件；

（四）进一步巩固了工农联盟和人民民主专政；

（五）农业生产的发展为工业生产的发展提供了充分的原料和广阔的市场，为国家工业化开辟了道路。

台湾地区

台湾在日据时期是个典型的农业地区，人口非常密集，土地高度集中，农村阶级矛盾尖锐。发生在上世纪50年代初的台湾土地改革，不但用和平赎买方式实现了台湾农村封建土地制度变革，而且极大地解放了农业劳动生产力，促进了农业生产和整个台湾经济的发展。土地改革成为台湾民营产业发展的契机和台湾经济腾飞的起点，对后来整个台湾经济发展起到了奠基性的作用。

台湾土改的现实压力

1948年，台湾耕地的77.6%计63.3万公顷掌握在国民党政府和地主手中，而88.3%的农户仅占有22.4%计18.3万公顷耕地，其中半数是无地的佃农和雇农，土地问题十分尖锐。在日本殖民统治时期，台湾农民受到残酷的封建剥削和殖民压迫，国民党接管后，同样横征暴敛。佃农每年向地主交纳的地租，一般为耕地年收获量一半以上，甚至高者达70%。地权高度集中，农民租税负担沉重，农村阶级矛盾尖锐是农业生产发展滞缓、社会政局震荡的重要原因，1947年的“二·二八”事件，就是包括农民在内的一次大规模的人民抗暴运动。国民党政权迁台后，租佃问题更趋严重，经济残破，百业凋敝，农业产量不及战前最高产量的一半，而工业生产则不及1/3。因为国民党在大陆失败后带着数百万人退据台湾，造成物价飞涨，物资奇缺，给经济本来就极为困难的台湾增加了生产和生活的极大压力。

社会的稳定和经济的恢复首先需要农业生产的发展，但落后的封建土地制度使农村土地高度集中，贫富两极分化，租佃关系极为紧张，1950年，耕地不足或无地可耕的农户占台湾总农户的64.9%。陈诚出任台湾“省主席”时曾说土地问题“如不加改善，乱源就由此发生，征诸往事，历历不爽，如此之故，台湾必须实施土地改革，是一种客观需要，虽有万难，不能顾及”。

为了国民党政权能在台湾生存立足，为了确保台湾社会的稳定和国民党政权的巩固，同时也吸取了在大陆失败的教训，所以非实行土地改革不可。这样，当时在台湾主政的台湾“省主席”陈诚，便在蒋介石的支持下，全面部署和实施土地改革。

运用经济手段“和平土改”

为了保证土改顺利进行，台湾当局重视和加强对土地改革政策的制定及土改工作进程的组织与管理。台湾设立由国民党政府代表、知名土地问题专家和美国农业专家共同组成的“中美农业复兴委员会”（以下简称“农复会”）。“农复会”以美国对台湾援助金额的10%作为该会活动经费，在台湾土地改革中具体负责土地政策制定、土改运动组织、领导等工作。

由于“农复会”分别由美国和台湾高水平的农经专家组成，对土地政策的制定既富有远见又细致周密，并且由于“农复会”掌握着农业技术创新、土地改革推广的试验基金和部分美援的分配权，使“农复会”具有强有力的推动政策能力与资源，“农复会”也为台湾土地改革的顺利完成发挥了重要作用。

台湾为了在土地改革中提高运作效率，增加政策透明度，有效制止腐败现象发生，保证土地改革顺利进行，还专门把台湾土地银行作为“土改”的资金核算单位和政策执行机构。台湾明确规定，土地银行在土改中负责发行实物土地债券，按征收地主耕地地价的七成逐笔偿付地主，并按10年20期办理兑付；搭发公营水泥、纸业、农林、工矿四大公司股票，偿付地主其余三成地价；向领地或购地农民按10年20期征收现金或实物地价，全面办理农民在土改中的各项贷款等。

与不少国家和地区采用强制性政治剥夺甚至肉体消灭的残暴办法来推进土改的做法不同，台湾在土改中贯彻“农民获地，地主得利”的双赢方针，采取和平、渐进的方法，先征收地主保留额以外的耕地放领给农民，然后以协议购买方式由政府贷款予农民，并让农民购买地主保留额内的土地，以达到全面实现耕者有其田的目的。

为了确保政策公平和社会稳定，在土改中台湾当局坚持对地主耕地的征收、放领均由政府居间办理，即由政府向地主征收土地，再转放予现耕农，在全过程中，不使地主与佃农有任何直接接触，耕地所有权在融和气氛中顺利、有序地转移为耕者所有。

台湾当局还特别重视对自耕农的融资支持和法律保护。由于在土改中刚领有土地的自耕农，因地价负担沉重，经济基础尚未稳定，极易丧失其土地，再度沦为佃农。因此，台湾一方面颁定法律，规定承领耕地在地价未缴清前不得转让，并防止冒名顶替承领及将承领耕地出租他人等流弊发生；另一方面则设置专项贷款为有需要的农民提供融资支持。

台湾经济腾飞的起点

台湾土地改革改变了封建土地制度，解放和发展了农业生产力，实现了发展生产、降低物价、增加供给、提供工业原料的目的。因此，土地改革从某种意义上改写了台湾历史，成为台湾经济腾飞的起点。

土改使地主阶级的经济实力大为削弱，因为规定政府所征地主土地的地价是十年还清、年息四厘，而50年代台湾通货膨胀，每年在5%以上，四厘的利息低于通货膨胀率，征购地主的土地，实际上是强制地主给台湾当局提供低利贷款。地主虽还保留一定的土地，并得到一定补偿，但对整个封建地主阶级仍是一次沉重的打击。“土改”后的台湾农村，已是以小私有制为基础的资本主义性质的个体小农经济取代了旧时租佃制下的地主经济。

土地改革使相当一部分农民获得土地，从而极大地调动农民积极性，促进农业生产发展。由于租税的大幅降低和土地所有权转移，使农民对土地的投入，无论是劳力还是资本，都有了显著的增加，粮食产量从1953－1968年，出现了历史上少见的长达16年之久的持续增长，年平均增长达5.2%。

土改后，由于农民收入增加，购买力提高，从而刺激了工商业的发展与社会经济的繁荣。由于农产品出口换取外汇，购买进口设备原料，从而促进了工业的发展。部分农村土地资本转向工业生产，从而使消费性的土地资本转变为建设性的工业资本。可见，在土改条件下的农业发展，为培植工业的成长提供了市场、资金、外汇、劳力和原料，土地改革成为台湾经济腾飞的起点。

土改开启了台湾公营企业民营化的先河，有效地推动和促进了台湾民营经济的发展。在土改中，将地主所得的地价由台湾当局搭配给台湾水泥、台湾工矿、台湾农林和台湾纸业这四大公营企业的股票，不但开启了台湾公营企业民营化的先河，使民营产业开始拥有技术和实力较为雄厚的最早一批骨干企业，并使相当一部分封建地主成为工业资本家。

如后来担任国民党中常委和“海基会”董事长、被称为台湾“政治商人”的辜振甫，原来是台湾有名的封建大地主，土改后成为台泥公司董事长，由封建大地主摇身一变成为大资本家。而且由于台湾当局对民营企业发展的政策扶植和鼓励，拉动和诱导了大量农村土地资本和社会闲散资本投资城市产业，从而极大地推动和促进了台湾民营经济的发展。

上世纪50年代台湾的土地改革，虽然对台湾经济腾飞发挥了奠基性作用，但在取得巨大成功和历史性贡献的同时，也存在一些不足和局限性。由于将有限的土地分配给众多耕种者，从而造成了土地划分的狭小、零碎和分散，不利于农业集约化经营，也影响了农业机械化、现代化水平的提高。据统计，台湾平均每户的耕地面积不到1公顷，其中约有40－50%农户耕地面积不到0.5公顷。

这种过小并且零散的农地经营规模，到了上世纪60年代末期以后，已显露出阻碍农业进一步发展的端倪。有鉴于此，台湾当局于1970年代末开始进行旨在扩大农地经营规模，实行农地重划，改善农业生产环境为主要内容的第二次土地改革。

大陆与台湾土改的区别

农民问题是中国近代以来最基本的问题，其中心是土地问题。国共两党谁能在处理这个问题时合乎民心、顺乎民意，谁将最终赢得胜利。事实证明，中国共产党以其日臻完善的土地改革路线、政策和措施反映了农民的利益，得到了他们的衷心拥护，最终取得了中国革命的胜利。

实际上，国民党并非从未意识到土地问题和农民问题的重要性。早在同盟会成立时，孙中山就提出“平均地权”的民生主义主张，后来又加上了“土地国有”政策。1924年，孙中山又提出“扶助农工”和“耕者有其田”的口号。孙中山逝世后，蒋介石为争取民心，于1930年颁布了《土地法》，声称要进行土地改革，但终成一纸空文，由此失去了农民的支持而遭惨失败。20年后，在内外交困的新条件下，蒋介石重新推行“土地改革”政策，为逃到台湾的国民党在政治、经济上的生存创造了条件。

一、内容的差异

1928年7月，国民政府出于强制使用民田的需要，颁布了一项单行法规，即《土地征收法》。同年11月，国民党中央政治会议讨论了胡汉民、林森草拟的《土地法原则草案》，并提交立法院。这一草案的目的之一，是为使土地本身非因施加劳力和资本获致改良所得的增益归国民政府所有。1930年6月，立法院根据中央政治会议所决定的原则，制定并通过了《土地法》（注：黄美真编：《中华民国史事件人物录》，上海人民出版社1987年版，第191～192页。）。至此，国民党在大陆的土地改革序幕已基本拉开。

《土地法》是根据胡汉民等人的草案制定而成的。胡汉民认识到制订土地法的必要性，“订立土地法，实在是一个很重大的问题，不能不十二分郑重，因为形成一个国家，必有三个要素，即土地、人民、主权。”（注：《土地法》，载（台）《革命文献》第23辑，第4706、4706、4706、4706页。）在这里，胡汉民将“土地”提到一个同“人民”和“主权”同样重要的地位，说土地法是“规定一个土地税法和土地的登记使用、征收种种的法律。”（注：《土地法》，载（台）《革命文献》第23辑，第4706页。）

对于土改的具体内容，这份《土地法》作了系统说明。关于土地所有权，《土地法》第七条规定：“中华民国领域内之土地，属于中华民国人民全体所有，其经人民依法取得所有权者，为私有土地，但附着于土地之矿物，不因取得土地所有权而受影响。”胡汉民在进一步阐释中，承认了地主占有土地的合理性：“土地公有权属诸人民全体。至于私人，如得法律上的许可，也可以承认他有土地私有权，这是我们土地法所确定的。”由此可见，既然地主能占有土地，“土地公有权属诸人民全体”就不可能付诸于实践。

《土地法》又规定：“地方政府对于私有土地，得斟酌下列情形，分别限制个人或团体所有土地面积之最高额，但应经中央地政机关之核定：（一）地方需要，（二）土地种类，（三）土地性质。”国民政府对于私有土地所有权之转移，设定负担或租凭，认为有妨害国家政策者，得制止之。”（注：《土地法》第7、13、14、16条，载《大公报》1930年6月22日。）

胡汉民解释说：“不过所有权中所包括的使用、处分、收益三种，应各有相当的限制，人们只能在相当的范围以内去使用土地，处分土地，收益于土地，如果越出范围，那就不行了。”在30年代初期社会阶级矛盾异常尖锐，尤其是地主与农民间矛盾最为突出的情况下，《土地法》虽规定了“土地公有”，但同时又承认地主的土地私有权，因而对私有的限制是不可能奏效的。

二、条件的不同

国民党在大陆和台湾推行的土地改革有着不同的历史背景。1927年，大革命失败后，全国工农运动陷于低潮。从1929—1930年，蒋介石通过4次大的战争消除了各地军阀割据状态，但且不说当时各派军阀对名义上统一了中国的蒋介石貌合神离；被他视为心腹之患的中国共产党已转入农村，建立了十余块根据地，开展了如火如荼的土地革命，广大翻身成为土地主人的农民对国民党的怨恨情绪日盛。蒋介石除了多次派重兵前去围攻根据地之外，不能不考虑缓和与农民的尖锐矛盾。

经过党内几次激烈争论而出台的《土地法》就是适应这一需要而采取的改良措施。但是，《土地法》规定的“土地公有”和减租的内容多少是同国民党所代表的地主阶级利益相冲突的。这注定了以土地改革为内容的《土地法》，在实际中无法推行下去。

蒋介石败退台湾之后，“内忧外患”的窘境是蒋介石下决心进行土改的重要原因。

首先，美国拒绝继续对台湾提供援助。我们知道，蒋介石在大陆的执政始终是以美国强大的经援、军援为后盾的。但当1949年蒋介石败逃台湾时，美国出于新的战略考虑，一方面注视着中华人民共和国解放台湾可能带来的战略后果，另一方面也感到蒋介石的失败已非经济援助可以改变的现状。对此，美国总统杜鲁门采用“等待尘埃落定”的政策，决定不予台湾国民党以新的援助。

他在1951年1月宣布：“目前，美国无意在台湾谋求特权或建立军事基地，同时亦无意使用武装部队干预目前的局势，美国政府将不会寻求任何可能卷入中国国内冲突的途径。同样，美国政府将不向台湾提供军事援助和建议。”（注：美国《国务院公告》（1950年1月16日），第79页。）

杜鲁门这项政策的宣布，对蒋介石来说不啻一声惊雷。震动之后，蒋介石从台湾岛内的严峻事实中意识到，要想生存下去，必须开始着手加固他的最后堡垒。土地改革即是其中的一项主要内容。

国民党败退台湾后，由于大量的国民党军政人员涌入台湾，使台湾人口总数急剧增加到800多万，其财政经济的需求与负担远远超过了这个小岛的负荷。台岛面积狭小，农业、工业、商业均不发达，财政经济没有恢复，物资奇缺、物价飞涨、通货膨胀，失业人口剧增。

人口的增多导致了社会的混乱和许多城市病的发作，这使得国民党考虑着手通过土改来促进财经状况的恢复，巩固自己在台湾的统治。

蒋介石在台湾进行改革具有30年代国民党在大陆所不具备的有利条件。首先是其社会基础稳定。1949年，蒋介石率大批土生土长于大陆的军政人员来到台湾。由于同台湾土地占有情况无密切的联系，减少了土改的阻力。30年代蒋介石手下的官吏大多和地主有着千丝万缕的联系，“牵一发而动全身”。因此，由于触犯了许多地主的利益尤其是蒋介石手下官吏的利益，土地改革包括二五减租遭到抵制，根本无法实行下去。

其次是蒋介石手中尚有一笔可以促进土改的资金。国民党败退台湾时，从大陆运来大批黄金、白银、美金和珠宝。同时，蒋介石采取货币回笼的种种措施，因而能给在土改中许多失去土地的地主以一定的补偿，这就阻止了可能出现的社会动荡和矛盾的激化。

另外，日本殖民统治者撤走后留下来的关于台湾土地状况的较准确的记录，也给国民党的土改的顺利进行提供了必不可少的条件。

正是由于内外环境的压力和台岛自身的有利条件，蒋介石得以顺利地在台湾完成土地改革，并因此逐步实现了由混乱到大刀阔斧地进行建设的转变，这是蒋介石在台湾稳住脚根的关键一步。

三、结果的不同

国民党在大陆实行的土改主要体现在1930年颁布的《土地法》和“二五减租”上，事实上当时未能深入贯彻执行。相对实行时间较长的只是浙江一省。从1927年至1935年，浙江省二五减租的结果如何呢？下面就以浙江为例，以此来看看当时《土地法》在全国的实行情况。

1935年国民党中央政治学校地质学院曾派员前往浙江实地调查。报告中指出：“减租之在浙江虽有七、八年之历史，迄未能普遍执行，不独全省，各县未完全实行。

而各县之中，无完全实行之者”，“考浙江二五减租运动，可分为三时期：十六七年为兴盛时期，十八九年以后为衰退时期，至二十一年以后则为没落时期。时至今日，减租问题，几无复有关切注意之者。岂减租问题已获圆满解决，抑以问题之复杂，难为妥善之处理，而索性任其自然，听凭业佃自为料理也。二者必居其一。以愚所见，此事之没落实属后者，而该省人士对减租之厌倦为其主因。”（注：洪瑞坚：《浙江之二五减租》，第42、67页。）

1935年2月，国民党在“剿共”前线所办的刊物《汗血周刊》也承认：浙江的“二五减租”，“条例一下，纠纷纷生，结果至今还是一纸空文。”（注：洪瑞坚：《浙江之二五减租》，第42、67页。）由此可知，即使当时在浙江喧嚣了七、八年之久的“二五减租”也只是越来越有利于地主，而且甚至是“索性任其自然，听凭业佃自主料理。”浙江省的“二五减租”实施尚且如此，更不用说《土地法》在全国的执行情况了。

其他国家

资本主义国家的土地改革

资本主义国家中土地关系的变革是与资本主义在农业中的发展密切结合进行的。发生在15～16世纪的英国的“圈地运动”，实际上构成了资本原始积累的基础。当时贵族地主为了扩大牧场、发展绵羊饲养业，以适应毛纺工业发展的需要，用暴力把农民从他们的小块土地上赶走，而将土地圈围起来租给农业资本家或由自已直接经营。到19世纪70年代，由贵族地主占有的大土地所有制同资本主义租赁制相结合的土地制度已在英国占统治地位，农民则绝大部分沦为雇拥工人。  

18～19世纪发生在欧洲和北美的土地改革，基本上有两种类型。一类是在资本主义发展的过程中，封建土地所有制的摧毁或农民土地所有制的建立都比较彻底的国家，可以法国和美国为代表。法国在1789～1794年的资产阶级革命中，封建贵族的土地大部分被划分成小块，以10年分期付款的方式卖给农民。因此直至整个19世纪期间，法国农业中一直保留着农民的小土地所有制，每个农户占有的土地面积大多为1～2公顷。这种小农经济是法国农业中资本主义发展较为缓慢的主要原因。美国原来封建势力很弱。独立战争胜利以后，部分贵族的领地即被分成小块售给农民。南北战争后，又废除了南方的奴隶占有制。1862年颁布的“宅地法”，规定移民交纳10美元手续费就可从西部获得160英亩（约合65公顷）的公有地，垦种5年即归移民所有，这一政策措施更大大加速了农场主经济和农业中资本主义的发展。  

另一类是在基本保留地主所有制情况下进行的土地改革，以普鲁士为代表。19世纪初期普鲁士颁布的法令规定农民要交纳巨额赎金或把自己份地的一部分让给地主，才能成为土地所有者。其结果是农民因支付赎金和出让份地而赤贫化，大批土地转入贵族地主手中，其中一部分地主转变成经营地主。到19世纪60年代末，占农户总数28.6％的大、中农户拥有耕地面积的91％。地主的大土地所有制的扩大和农业中资本主义发展缓慢是普鲁士道路的特征。19世纪60年代日本的明治维新也只是使土地愈加被集中到地主、富农和高利贷者手里。第二次世界大战结束以后，美国占领军为缓和日本国内阶级矛盾，于1946～1950年进行了“农地改革”，规定不在村地主的全部土地以及在村地主 1公顷以上的出租地由政府以低价强制收购后，转卖给佃农；自耕农超过规定面积（一般为3公顷）以上的土地原则上也收购转售，同时规定地租的最高限额。结果才使地主所有制被基本消灭，95％的农户成为自耕农。  

苏联和东欧国家的土地改革

沙皇俄国于1861年废除农奴制，1908年开始斯托雷平改革，结果都使地主、富农获得了更多土地。列宁认为只有土地国有，才能彻底摧毁封建土地所有制，并有利于向社会主义过渡。1917年11月8日，全俄苏维埃第二次代表大会根据列宁的报告，通过了《土地法令》，宣布一切土地国有。将原来属于地主、皇室、教堂、寺院和官僚的土地共 1.5亿多俄亩(合1.635亿公顷)没收并无代价分给农民使用，使农民免除了原来每年向地主交纳的约 7亿金卢布的地租和土地债务。富农的8000多万俄亩（合8720万公顷）土地收归国有，后仍由富农经营。东欧社会主义国家由于存在不同的历史条件，它们在建国以后未实行土地国有化，而是没收地主土地，分归无地、少地的农民和农业工人所有，仅将一部分大地主的成片土地和森林、矿藏、河流等收归国有。  

发展中国家的土地改革

大多数发展中国家因长期受外国殖民统治，前资本主义经济成分占统治地位，非洲很多国家甚至还存在氏族部落经济。这些国家在取得独立后进行的土地改革，有的是在保留封建土地所有制前提下，将从大地主手中赎买的土地出售给农民。如印度于50年代末至60年代初废除“柴明达尔”制度（原指由殖民者指派向农民征税的中间人，后成为法定地主），规定拥有土地的最高限额，并有补偿地征收超额土地转卖给无地、少地农民。多数拉美国家的土改，也采取类似方式。还有一些国家进行了限制地租数额的租佃改革等。有的是实行土地国有。如阿尔及利亚等将原殖民主义的种植园收归国有;少数国家如缅甸等，对大地主（拥有土地超过50英亩，约合20公顷）的土地收归国有（通过赎买），卖给或租给佃农耕种。古巴和圭亚那等也采取类似的政策。

新土改

三中全会或启动新“土改”

30年前中国的改革就是肇始于农村，时至今日，高层再次部署新一轮改革由农村发轫。这也被看作是对改革开放30周年的一种充满现实意义的纪念方式。十七届三中全会将系统回顾总结30年来农村改革发展的进程和经验教训，部署新一轮农村改革。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛在安徽省考察农村改革发展情况时表示，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。分析人士认为，胡锦涛在视察安徽时的讲话为十七届三中全会定下了基调，也透露出可能会有突破性的政策出台。

延长承包期农地要变“活”

也开了土地“竞拍”流转的先河。

在改革开放30周年的日子里，在即将于10月9日召开的十七届三中全会之前的一个月里，调研河南和安徽这两个同位于中部地区的农业大省显然具有深意。

有些专家据此表示，中央可能会延长土地经营权的年限，将农村土地的承包期从现在的30年延长到70年，同时允许土地“以多种形式流转”。

这一系列的信号均显示，农村土地将变“活”起来。而“活”的方向之一，就是让农村土地在有限的条件下能够产生适度规模经营，产生规模效益。

新土改革命的治国方略小农经济向大农业转变

北大农村金融研究所所长王曙光在接受记者采访时表示，希望此次会议能够在困扰农村经济发展的一些主要症结上有所突破。他认为，农村改革的方向是逐步放开农村要素市场，健全农村土地、资金、劳动力市场，才能从根本上解决“三农”问题。

“30年农村改革，我们提倡统分结合(集体统一经营和家庭承包经营相结合)，但基本是分而不合，这样的小农经济已经不适应当前全球化、大规模产业化的竞争要求。”他表示，中国必须有组织地实现由小农经济向大农业的转变。

在农村金融方面，他认为要做好两项“对接”工作，一是把国家财政的惠农政策与农村金融机构对接，对于支持“三农”业务达到一定标准的金融机构给予一定的税收减免和财政补贴。另外，要实现大金融机构与农村小金融组织的对接，比如委托贷款等。

期待农村产权制度改革破题

新一轮农改是否涉及“小产权房”仍是各界关注的焦点。目前，农民宅基地房子并没有产权。按照经济学家厉以宁的说法，中国农民宅基地房子按照市场价值估计，高估有20万亿元，少估一点也有15万亿～18万亿元，如此巨量的房产没有房产证是不合理的。“宅基地和建设其上的住宅无法流转，无法抵押，直接制约了农民土地权益的实现。”

在谈到林改经验时，厉以宁谈到，农业承包制未触动城乡二元体制，为此，新一轮改革不仅要解决集体农业林业承包土地的流转问题，而且要解决农民宅基地的置换(即以宅基地换取城市住房、城市低保和城市户口)问题，以及和宅基地上房屋的产权界定问题。

国土资源部政策法规司司长王守智也表示，目前中国还未建立起一套跟市场经济完全接轨的土地管理制度，其中之一就是缺乏明晰的产权制度。中国社会科学院农村发展研究所所长张晓山也表示，农村土地集体所有所酝酿的成员权的利益如何体现仍是还富于民的题中之义。

新方案

由国土资源部、农业部等多部委参与制定的土地改革总体方案已成形并提交审议，预计最快可在中央农村经济工作会议上正式推出，并在2015年安排试点。

此次土改以“发展现代农业、保障农民利益”为两大基本目标，以所有权、承包权、经营权“三权分置”，促进经营权流转为基本思路，并通过多项措施防范风险。具体而言，在保障农民利益和集体组织成员权益稳妥的基础上，将赋予农民财产权利。

权威人士指出，土地节约集约利用和农地入市将成为此次改革重点。前者是国土资源部近年来力推的重点工作，且已形成多项文件；后者则涉及多项配套制度的调整，尚需长期推进。

在土地节约集约利用方面，主要涉及建设用地总量控制、低效用地开发、产业用地结构调整等。在产业用地中，国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、设施农业、生产性服务业发展用地等将获政策支持。

在农地入市方面，涉及集体经营性建设用地入市和宅基地入市两方面内容。由于农村集体土地的所有权确权工作接近完成，因此未来政策突破的重点将体现在征地制度改革上。据悉，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地的征地程序或将缩减。

此外，农村宅基地制度改革也将有新内容，但城市人口赴农村购买“小产权房”的红线并不会突破。

9月29日，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》等，并建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。权威人士认为，有关方案报批后，最快可能在明年初安排试点。

此次在农地入市方面的改革，很大程度上参照了浙江、江苏等地此前的试点经验，如“土地换股权”等。加之江浙地区为经济水平相对发达、农村集体土地确权完成较早的区域，承担了多项土地改革领域的试点工作。

三条底线

2014年12月2日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议并发表重要讲话。中共中央政治局常委、中央全面深化改革领导小组副组长李克强、刘云山、张高丽出席会议。

会议指出，土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，这3项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件。

基本走向

《2014年中国土地政策蓝皮书》预判2015年土地政策的基本走向，系统回顾了2014年出台的主要土地政策,对全年土地政策作了分析与评价。

习近平2日主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议。会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

中央深改小组会议定调农地改革坚持三条底线，预示新一轮土改大幕的开启。据上证报记者了解，除了上述文件之外，包括有关“积极发展赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案”、“发展农村产权流转交易市场”等多个指导意见也在紧锣密鼓地制定之中。

新一轮农村土地改革的大方向是促进统一市场的形成。据介绍，各种土地交易行为早已发生，包括耕地、宅基地和小产权房。消除土地市场分割、统一土地市场迟早到来。目前承包耕地流转比例已经超过四分之一，部分土地向专业大户和农业企业集中。但是由于历史问题的复杂性，相关政策在宅基地和小产权房问题上较为谨慎。未来改革方向是将这些交易纳入法律的框架之内，确权就是让农民拥有选择权，而不是替农民做主。市场化机制引入的同时，政府征地行为也需要相应调整。

参考资料

台湾土地改革·找法网

《中国土地法大纲》公布·中国法院网